【時事評析】中國碳交易制:摸著石頭過河 從地方試點走向全國碳交易市場

隨著中共國家主席習近平在2020年第75屆聯合國大會上,承諾中國將努力在2030年前實現碳達峰、2060年實現碳中和目標,全國碳交易市場被視為推動實現「雙碳目標」之重要政策工具。中國於2021年7月16日正式啟動全國碳市場的線上交易,然而中國是如何從地方試點走向全國碳交易市場?而中國碳交易又與其他地區或國家的碳交易有何不同之處呢?

圖片來源:ETtoday新聞網

隨著中國國家主席習近平在2020年第75屆聯合國大會上,承諾中國將努力在2030年前實現碳達峰、2060年實現碳中和目標,全國碳交易市場被視為推動實現「雙碳目標」之重要政策工具。中國於2021年7月16日正式啟動全國碳市場的上線交易,其覆蓋溫室氣體排放量超過40億噸,約占全球碳排放量12.39%,中國也因此成為目前全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。截至今年9月底,全國碳市場的碳排放配額累計成交量已達到1764.90萬噸,累計成交額高達8.01億元人民幣。

本文將回顧中國碳交易的發展歷程,並梳理各地方碳交易試點之發展狀況及特色,以及檢視全國碳交易運作規則,進一步分析中國與其他地區或國家的碳交易之相異處。

一、中國碳交易的來龍去脈

「十二五」時期(2011–2015年)是中國實現綠色低碳轉型的重要的轉折點。中國於2009年COP15大會中,首次對外宣佈其量化減量目標,即2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年減少40%至45%。2011年3月,中共公布《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(全文)》中,不僅明列出「2015年單位國內生產總值二氧化碳排放減少17%」的量化減量目標,更將建立碳交易市場列為「十二五計畫」的重點施政項目。

中國從地方試點開始試行碳交易,為日後推行全國碳交易市場奠定基礎。中國國家發展改革委員會(以下簡稱國家發改委)於2011年10月29日公布《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》,擇定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等7個省市作為碳交易試點,從中摸索如何運用市場機制控制和減少溫室氣體排放量的新制度,並培育碳交易專業人才及累積實作經驗,為推動全國碳交易制做好充分的準備。2013年6月18日由深圳率先啟動碳交易,之後其他6個省市也陸續啟動。而後,在2016年,四川、福建也加入地方碳交易試點的行列。

2014年12月10日,國家發改委首次公布《碳排放權交易管理暫行辦法》,確立全國碳交易市場的初步運作框架。2017年12月18日,國家發改委公布《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》,意味著全國碳交易市場的建設工作正式展開。經過數年的籌備,中國生態環境部在2021年1月5日正式公布《碳排放權交易管理辦法(試行)》,確立碳排放權登記、交易、結算等管理機制,以及企業溫室氣體排放核算、核查等技術規範。同年7月16日,全國碳市場上線交易正式啟動,碳交易中心落在上海,碳配額登記系統則設立於武漢,北京將承建全國溫室氣體自願減排管理和交易中心。

二、地方試點碳交易發展現況

依據2011年10月國家發改委公布《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》,將於2013年起陸續在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等7個省市展開碳交易試點工作,之後,四川、福建陸續在2016年成為中國非試點地區。本文僅就7個省市的試點碳交易發展現況做深入研析。

綜觀各試點的歷年交易總量,截至2020年底,中國7個試點累計交易總量超過2億噸,湖北的累計交易總量位居首位,其次為廣東、深圳、上海、北京、天津、重慶。從各試點的2020年交易總量變化來看,廣東碳交易成交總量居於首位且成長性最高,去年成交總量為1948.86萬噸,是試點市場中唯一交易量突破1500萬噸的碳市場。其次是湖北省碳交易市場,2020年交易總量重新回到千萬噸水準,為1421.62萬噸。各試點中,深圳碳交易市場活躍度明顯呈現下降趨勢,自2016年後深圳市場的成交量呈現逐年下降,2020年僅有55.13萬噸。(見圖1)

圖1 2014–2020年各地方碳交易試點的交易總量之示意圖(資料來源:中國碳交易網前瞻研究院)

另外,就碳交易試點的配額價格而言,各地總量確定方法與配額分配方案之不同,導致碳價價格差異較大。北京碳交易市場的配額均價為所有試點中最高,2020年市場均價為每噸89.49元,其他地方碳交易試點的2020 年配額均價都在每噸 40 元以下,且深圳碳交易市場的均價有明顯的下降趨勢。(見圖2)

圖2 2014–2020年中國碳交易市場各試點地區配額均價情況(資料來源:國金證劵研究報告)

事實上,這七個地方試點碳交易的市場表現差異大,主要與該地方試點的能源消費結構、經濟發展水準、政府監管力度有關,因此,各自也探索出不同的交易模式。譬如,深圳不同於其他試點是採取歷史法和基準法相結合的配額分配方法,而是全部採用基準法進行分配。上海配額分配設置了鼓勵先進企業的「先期減排配額」,並將民航業、機場及港口列入管制的標的行業。北京則是首先發佈了場外交易的實施細則,以及除了開放自然人參與交易,也適度放寬非履約機構入市的條件。廣東是第一個結合免費和有償分配機制的試點,控排企業必須先透過拍賣方式取得部分的配額,政府才會免費給予其剩餘配額,且各部門的有償與免費配額的比例也不盡相同。[1]天津是唯一對於履約期未足額繳納相應碳配額的企業未施以罰款措施的試點,僅規定3年內不得享受《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》第30條及第31條規定的政策。湖北的成交量與交易值皆是雙居中國第一,也率先推行碳資產託管、碳配額押貸款、碳現貨遠期產品、碳眾籌及碳保險等創新碳金融產品和服務。重慶則不同於其他試點僅納入二氧化碳,而包含了二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等六種溫室氣體排放權,同時亦准許機構投資者及個人投資者進入交易市場,提高交易的流動性。

如今,全國碳交易市場開市後,尚未被納入全國碳交易市場行業的企業繼續在地方碳市場進行交易,至於已納入全國碳交易市場的企業則不再參與地方碳交易市場,而現有的地方碳交易試點也準備對接全國碳市場。

三、中國的全國碳交易怎麼運作?

國家發改委在2017年12月19日公布《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》,正式宣布中國啟動全國碳排放交易制。中國計劃在碳市場建設啟動後,將首先推動三大制度建設,即碳排放的監測、報告、核查制度,重點排放單位配額管理制度和市場交易相關制度,在此基礎上,將儘快建立碳排放資料報送、碳排放權註冊登記、碳排放權交易和結算四大支撐系統,並以發電行業為突破口,再逐步擴大市場覆蓋範圍。在翹首以待下,全國碳排放權交易終於在2021年7月16日開市。

全國碳市場採用「雙城」模式,上海負責全國碳交易機構及系統建設,而湖北省的武漢市負責全國碳登記結算機構及系統建立。換言之,重點排放單位在上海的統一交易平台參與碳排放權交易,再由註冊登記系統每日依據交易系統提供的成交結果,辦理配額和資金的清算交收。針對中國碳交易制的運作特徵,做一重點式的整理。

▲碳排放配額計算與分配方式:全國碳市場採用基準線法,[2]初期全部免費發放配額,預計3至5年後部分配額將採取拍賣方式。

▲參與行業範圍:2021年已確定納入年排放量2.6萬噸以上的發電企業,共計2225家。預計在十四五期間(2021─2025年)納入其他高碳排放的行業。

▲交易類型:目前中國碳交易主要有兩種交易類型,為「總量控制配額交易」和「項目減排量交易」。前者的交易對象主要是控排企業獲配的碳排放配額,後者的交易對象主要是通過實施項目減少溫室氣體而取得「國家核證自願減排量」(Chinese Certified Emission Reduction, CCER)。

▲交易產品:初期為碳排放配額(現貨)和CCER,後期適時增加其他交易產品。碳排放配額係指重點排放單位產生的溫室氣體排放限額,CCER則是對中國境內再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證,並在全國溫室氣體自願減排交易註冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。

▲交易方式:根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》,碳排放權交易通過全國碳排放權交易系統進行,可以採取「協定轉讓」、「單向競價」或者其他符合規定的方式。

▲交易流程:碳排放權交易涉及多個主體,包括政府主管部門、政府主管部門下設或外聘的核查機構、交易機構、控排企業(初期主要是重點排放單位)。(圖3)

圖3 中國全國碳交易流程示意圖(資料來源:中國碳排放交易網)

四、帶有「中國特色」的碳交易

中國不同於其他國家、地區的碳交易制,由於中國碳市場建設在所處經濟發展階段、國際減排責任、碳排放行業分布和電力市場化程度等方面都有很大不同,因此,中國逐漸摸索、建設出具有中國特色的碳交易市場。針對中國碳交易制的特點,做一重點式的整理。

■ 中國的碳交易是以「碳排放強度」進行管制,不同於歐盟、韓國的碳交易是實施「碳排放總量」管制。碳排放強度係指單位國民生產總值(Gross Domestic Product, GDP)的成長所產生的二氧化碳排放量。總量管制則是由政府立法、管制溫室氣體排放總量和「經核證之排放減量」(Certified Emissions Reductions, CER)規則,政府會給控排企業可交易的碳排放額度,控排企業可依據自身減排情況,決定在交易市場購買更多配額,或出售多餘配額。兩者的管制方式對溫室氣體排放量減量效果也會有所影響,總量管制可藉由不斷降低「排放總量上限」,使配額更稀缺,從而有效確保二氧化碳排放量下降;相反地,在「碳排放強度」管制下,由於企業的碳排放量並不是受制於碳排放總量的絕對上限,因此,如果經濟成長速度超過排放量上升的幅度,總排放量將不減反增。在2021年3月所公布的《十四五規劃和2035年遠景目標綱要全文》中,中國計劃未來將會實施「以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔」的碳交易,但有學者表示,現階段中國的碳達峰、碳中和路徑圖與時間表尚不明確,故中國要在2025前實施絕對上限可能不太現實。

■ 中國不同於韓國一開始便是在全國範圍啟動碳交易,而是先從地方試點起步,再推行至全國。這是中國政治制度獨有的特點之一,由於中國各項重要的政治改革或公共政策決策都講求必須符合中國的國情,通過試點的政策試驗,探索如何根據各個地方、部門的具體情況去執行政策,為政策的全面推廣提供經驗,在「摸石頭」的實踐中,探索和認識「過河」的規律。

■ 中國碳交易的運作採取「雙城模式」,由上海負責全國碳交易機構及系統建設,主要是提供買賣的平台,湖北省的武漢市負責全國碳登記結算機構及系統建立,主要是負責碳排放權的確權登記、交易結算、分配履約等業務。中共全國社會保障基金會原副理事長王忠民表示:「未來有關碳交易的託管中心,信息資料庫中心等,可能會落地到不同的省市、不同的公司。」這也是中國碳交易獨有的運作方式,不同於韓國則是將碳交易平台、碳登記系統、碳交易託管中心及清算與支付系統皆整併在同一平台,即位於韓國釜山廣域市之韓國交易所的排放市場信息平台(Korea Exchange ETS Market Information Platform)。

■ 中國的碳市場啟動初期僅先納入電力行業,不同於歐盟或韓國的碳交易市場在啟動初期便納入不同行業的控排企業。譬如,韓國的排放交易的第一階段納入石化業、鋼鐵業、發電和能源產業、汽車業、電子業、航空業等行業,歐盟則納入電力、鋼鐵、紙業等能源密集產業。而中國選擇優先納入電力行業的原因在於,電力行業的歷史排放資料較完備,有利於制定有針對性的配額分配方案,且電力行業是碳排放的大戶,中國也預計在十四五期間(2021─2025年)將擴大管制對象的範圍,陸續納入鋼鐵、水泥、化工、電解鋁及造紙等高碳排放的行業,加速綠色轉型。

[1] 各部門的有償與免費配額的比例也不同,像是電力部門的有償配額為5%、免費配額為95%,而水泥、鋼鐵、民航、造紙、石化等其他部門的有償配額為3%、免費配額為97%。

[2] 單位產品的排放量在基準線以上,則生產的產品越多,獲得的配額就越大,相反地,處於基準線以下的企業就需要加大投資使單位產品的排放量高於基準線,否則每生產一個產品都要向市場購買碳排放權,或者只能退出市場。

參考文獻

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我是JUN,在Medium分享我對環境政策、氣候變遷、能源轉型、海洋政策的觀點,也會分享韓國時事政策評析,帶讀者們認識不一樣的韓國,並紀錄著研究員的工作日常。

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